农村宅基地制度改革的有关工作正在提速。除去包含宅基地改革试点在内的“农村土地改革三项试点”（以下简称“三块地改革试点”）得以继续延长之外，自然资源部也已提出了有关宅基地改革的法律修订建议。

《中国经营报》记者获悉，这个法律修订建议即是作为土地资源主管部门的自然资源部，提出建议中央根据有关试点工作制度成果，修改完善有关法律法规，删除有关宅基地使用权不得用于抵押的规定。

农村宅基地使用权禁止抵押的法条，见于包括《土地管理法》在内的多部法律当中。目前，《土地管理法》正在修订过程中，而这也正是包含农村宅基地改革在内的“三块地改革试点”同步延长的原因所在。

修法建议

“据我们所知，部里面正式提出修法建议，已经有一段时间了。”3月27日上午，一位东部某省自然资源厅的人士告诉记者。他所在的省，参与了“三块地改革试点”，农村宅基地改革是这项改革试点的重要内容之一。

记者从其他三个省份的自然资源职能部门的人士处，也都了解到了相同的信息。作为全国土地资源管理工作的主管部门，自然资源部提出的修法建议是：“建议中央根据农民住房财产权抵押贷款试点的制度成果修改完善相关法律法规，删除有关宅基地使用权不得抵押的规定，促进农民实现财产性收入”。

参与“三块地改革试点”的基层职能部门人士告诉记者，关于农村宅基地的抵押担保权问题，原国土资源部、现自然资源部，以及各试点地区，都有深入的研究、讨论和改革试点实践，不过，在本次之前，尚未有以“修法建议”方式提出“删除有关宅基地使用权不得抵押规定”。

中国目前实行以城乡为界限的二元土地管理制度。城市土地为国有建设用地，为国家所有，使用权可以交易、转让、抵押；农村宅基地为农村集体经济组织所有，根据集体经济组织成员的生活需要，分配给成员居住。农村宅基地的标准法律定义为：农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。

2015年3月，经全国人大授权，“三块地改革试点”拉开帷幕，北京市大兴区等33个地区被纳入试点范围，这其中，即包含农村宅基地改革试点。在该项试点中，也包括放开农村宅基地抵押、担保、贷款等内容。此后，为了配合《土地管理法》的修订，“三块地改革试点”两次延长时间，目前，“三块地改革试点”仍在进行当中。

顺应时世

2018年底，在向全国人大常委会汇报“三块地改革试点”的进展时，自然资源部部长陆昊表示，“农村土地制度改革三项试点工作近4年来，形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果”。在那次会议以后，全国人大授权将“三块地改革试点”再次延长一年。

“自然资源部是在试点经验的基础上，提出‘删除宅基地使用权禁止抵押’法律条款的建议的。”前述东部省区自然资源厅的人士向本报记者表示，在试点层面上，金融监管部门、土地管理部门对于“宅基地使用权可以用于抵押、担保”，已经形成了基本共识。“可以说没有什么太大的分歧。”他说。

本报记者从官方渠道获得情况显示，此前，人民银行曾牵头开展农村住房财产全抵押试点。该项试点总计在59个地区开展，这其中15个是“三块地改革试点”地区。截至2018年3月，这些地区共办理农房抵押4.7万宗，抵押金额已经达到了91亿元人民币。

现行法律法规中，《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》等分别对宅基地的所有权、用益物权、担保物权作出了明确规定。从而形成了“两权分离、主体特定”、“一户一宅、面积法定”、“限制转让、禁止抵押”、“分级审批、严格管理”农村宅基地法律和行政管理框架。

不过，中共十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”后，国务院、原国土资源部等都将农村宅基地改革纳入到“探索增加农民财产性收入”的范畴。

2014年中央专门印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发［2014］71号），部署开展了天津蓟县等15个宅基地制度改革试点。2017年11月，中央深改组决定将宅基地制度改革试点从15个拓展到33个地区。

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“一揽子”改革

记者了解到，农村宅基地改革试点，除了宅基地抵押权放开探索之外，还形成了一批可以复制和分类推广的经验，这些内容经过筛选之后，将被写入正在修订的《土地管理法》中。

“目前，《土地管理法》的修订工作，是由司法部牵头，自然资源部方面已经提交了本部门的修法建议，修订工作还在进行当中。”日前，一位权威消息人士告诉记者。此前，对于《土地管理法》的牵头部门、进展等，外界多有说法，但部分并不准确。

他还告诉记者，2017年时，原国土资源部即已向中央报送了《关于修改农村宅基地相关法律法规的建议》（下称《建议》）。在《建议》中，原国土资源部总计提出了四项内容，即：多种形式保障户有所居、下放审批权限、探索自愿有偿退出、化解违法处理难。“这些都是修法建议。”他说。

因此，无论从修法建议还是从试点层面看，围绕农村宅基地的改革，都是“一揽子”式的工作，尤其是在“适当扩大宅基地使用权转让范围”方面，在试点过程中，浙江义乌等地已开始探索允许其农村宅基地使用权在本市行政区域范围内跨集体经济组织转让。

记者了解到，根据“三块地改革试点”的有关情况，自然资源部及时提炼宅基地“三权分置”的经验做法，明晰宅基地“三权分置”内涵、权能、权利边界、运行机制和具体实现形式。

     来源：中国经营报 李乐